以“3323”机制建强基层立法联系点 打造汉阴全过程人民民主实践样板

　　基层立法联系点作为国家立法“直通车”，打通了立法机关与基层群众的沟通壁垒，让民意直达立法层面，是全过程人民民主最生动、最直接的实践形态，承担着服务省级立法、反映基层民意、总结推广经验、开展法治宣传的重要职责。近两年来，汉阴县人大常委会坚守“立法为民、立法靠民、立法惠民”工作理念，紧扣省级联系点定位，突破山区县资源分散、力量薄弱等现实制约，系统打造“3323”工作机制，推动基层立法联系点从“建起来”向“转起来、强起来、亮起来”转变，为全过程人民民主在山区县落地提供了鲜活样本。本文基于汉阴实践展开研究，总结经验、查摆问题、提出对策，为全省、全市基层立法联系点高质量建设提供理论参考与实践借鉴。

　　一、汉阴基层立法联系点建设的主要做法

　　汉阴县人大常委会自2023年11月被陕西省人大常委会确定为基层立法联系点以来，聚焦功能定位，建立10个立法联络站、立法信息采集点153个、立法征询单位29个、立法协作单位3个，聘任立法信息员(联络员)234人。总结出立法征询“七步工作法”(接受征询任务—制定工作方案—前期宣传解读—开展意见征询—整理意见建议—完成报告上报—做好归档整理)，探索形成“3323”工作机制。这一机制是全过程人民民主在基层立法实践中的具象化表达，深刻体现科学立法、民主立法、依法立法核心要义：抓好组织、制度、阵地三个保障，夯实工作根基;用好基层、社会、专业三支力量，扩大参与广度;畅通线上、线下两个渠道，提升征询效率;发挥立法征询、宣传普法、监督促进三个作用，拓展综合效能。通过机制化运行，发挥一线优势，不断推进基层立法联系点建设，开通基层立法“直通车”，搭建社情民意“连心桥”，让基层百姓真正感受到全过程人民民主触手可及，就在身边。

（一）以大格局推进立法联系点建设

始终坚持党的领导，县人大常委会党组主动向县委汇报基层立法联系点工作，在县委重视和支持下，印发《汉阴基层立法联系点建设工作方案》，构建“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”工作格局，为高标准建设基层立法联系点、高质量开展工作提供坚强组织保障。同时，从建章立制着手，先后制定立法联系点工作方案、立法征询工作制度、立法联络员(信息采集员)工作职责，明确省级基层立法联系点承接上级立法任务、反映基层民意、总结推广经验、开展法治宣传的核心职责，细化工作流程，推动立法联系点工作有章可循、有规可守、顺畅运转，为有序开展工作提供有力制度保障。对照上海、甘肃等全国先进基层立法联系点，汉阴在组织领导与制度建设上已实现规范起步，但在专职化保障、常态化运行、经费支撑、人员配置等方面仍有提升空间。

（二）以大网络确保意见征集广泛性

坚持立足一线，以汉阴基层立法联系点为原点，在10个镇设立基层立法联络站，在153个村(社区)建立基层立法信息采集点，挑选群众代表、镇村“两委”班子成员234名加入立法联络(信息采集)队伍，原汁原味收集和反映社情民意，为立法工作提供第一手素材。将“一府一委两院”及群团组织中29个部门确定为重点立法征询单位，创新在新材料产业链建立立法信息采集点，有效延伸基层立法联系点“触角”。选取3所律师事务所确定为立法协作单位，为立法意见征集工作提供全方位专业支撑，推动立法意见建议更精准、更高质、更具参考性。以人大专家智库22名专家和5个专业代表小组19名专业人员为依托，发挥专长特长，让专家成为立法“智囊团”与“传声筒”，借力借智提升立法质量。以大格局全方位打造“1+10+29+3+N”立法意见征询工作网络，实现基层立法联系点阵地行业性、系统性、地域性全覆盖。这一全域覆盖模式，既借鉴先进地区网格化布局经验，又立足山区县实际实现村社全覆盖，形成独具特色的基层立法网络体系。

（三）以大讨论提升反馈意见民主性

畅通“线上、线下”两个平台，拓宽群众广泛参与立法工作的途径。线上，全方位推进数字人大建设，开设法律法规草案意见征集专栏和基层立法联系点工作窗口，利用线上代表家站云平台，将立法背景宣传、立法信息征集、法律法规修改意见征求、重点法律条文宣传解读、新修订法律条款普及等拓展到网上，及时公布意见采纳情况，在增强立法工作便捷性的同时，扩大社会各界参与覆盖面。线下，以“县镇村三级”“人大+部门+律所+”、宪法主题公园、新材料产业链人大代表联络站等为依托，建立立法信息采集点，设置“立法意见建议码”和立法意见建议箱(簿)，开展多样化意见征询活动。通过线上线下融合，构建横向到边、纵向到底、上下联动、内外衔接的立体化立法工作网络，确保立法诉求和社情民意全方位传递，做到“真开门”“全开门”“常开门”。相比先进地区成熟的数字化征询与闭环反馈模式，汉阴线上平台的互动性、反馈及时性仍需进一步加强。

（四）以大融合践行全过程人民民主

推动站点建设相融合，发挥立法征询作用。在全县153个村(社区)人大代表联络站、立法信息采集点，运用“七步工作法”，积极向群众征求法律法规意见建议，原汁原味反馈群众“金点子”，真正发挥立法“直通车”作用。推动立法与普法相融合，发挥普法宣传作用。将立法联系点工作与普法宣传、社会治理、法治建设等工作深度融合，在开展立法意见征询活动中，广泛开展法律法规解读阐释，提供法律服务，引导群众“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。推动立法与人大法定职能相融合，发挥监督促进作用。基层立法联系点工作与人大其他职能工作密不可分、相融相通：在行使决定权、讨论决定民生实事项目等重大事项时，发挥立法联系点听民声、察民意、聚民智作用，助力重大事项决定科学化、法治化、民主化;在履行监督权、开展执法检查、专题询问、调研、视察等监督工作时，全面收集基层群众对法律实施、执法司法、政策落实等方面意见建议，助力县人大常委会精准选题、依法履职，推动县域经济高质量发展;在代表工作中，积极邀请代表参与法律草案意见收集和征询工作，将人大代表作为重要信息收集源，探索建立“立法联系”和“代表联系”的融合机制，形成“双联一体”互促共融工作格局。这一融合模式，与全国优秀基层立法联系点“立法+治理+普法”实践方向高度契合，体现基层立法联系点多功能拓展的发展趋势。

　　二、汉阴基层立法联系点建设的实践成效

（一）高效发挥民意直通车作用

依托10个镇立法联络站+29个立法征询单位+3个立法协作单位+153个立法信息采集点的立法意见建议征询工作网络及专家智库力量，2025年通过线上+线下对《中华人民共和国村民委员会组织法(修正草案)》《陕西省牲畜屠宰管理条例(修订草案)》《安康市中小学劳动教育促进条例》《安康市汉阴凤堰梯田保护与利用条例》等20部法律法规草案，召开各类意见征集会议及活动45场次，动员2000余人次群众参与基层立法活动;征集群众立法意见建议405条，整理汇总上报152条，有效服务省、市人大立法工作，充分体现省级基层立法联系点桥梁纽带作用。

（二）切实加强基层治理法治建设

坚持立法、普法、执法、守法、用法“五个维度”互促共进，促进政治、德治、法治、自治、智治“五治”融合，充分发挥立法联系点法治宣传“播种机”功能。在征求意见时，依托各村“法律明白人”，将立法联系点工作与普法宣传、社会治理、法治建设等工作深度融合，引导群众树立法治观念，同步做好矛盾纠纷调解。近两年来，全县基层立法信息采集点共计接待群众4903人次，收集建议意见502余件，累计开展法律知识宣讲200余场次，调处矛盾纠纷80余件，实现立法意见征询与普法宣传、社会治理良性互动。

（三）让法规厚植全过程

2024年9月，汉阴凤堰梯田入选世界灌溉工程遗产名录，同时是全国重点文物保护单位、国家级水利风景区、中国最美田园，具有较高历史、文化、生态、美学价值。立法前，梯田长期面临无序保护、乱搭乱建、耕地撂荒、管理权责不清、农耕文化传承断代等突出问题，群众保护意愿强烈但缺乏制度化表达渠道与法治保障。立法中，汉阴县人大常委会通过基层立法联系点迅速启动专题调研，先后召开群众座谈会12场、走访群众300余人次，调查结果显示97.8%群众支持立法，在广泛吸纳镇村“两委”、县镇人大代表、群众代表、辖区企业主意见基础上，向市人大常委会上报立法调研论证报告，推动凤堰梯田保护利用立法被纳入市人大2025年立法计划。同时，基层立法联系点全程参与草案起草、意见征询、修改完善等工作，前后共收集群众意见87条、采纳32条。立法后，省十四届人大常委会第十九次会议(2025年11月28日召开)批准通过《安康市汉阴凤堰梯田保护与利用条例》，梯田保护从无序管理转向依法严格管护，管理体制从多头分散转向法定统一权责，文化传承从自发延续转向立法刚性保障，群众参与从被动接受管理转向全程民主监督。这一案例既是汉阴基层立法联系点的标志性成果，也为全省基层立法联系点服务地方特色遗产保护立法提供可复制、可推广的实践样本，对标全国先进典型，具备省级示范的实践基础。

　　三、汉阴基层立法联系点建设存在的突出问题

（一）基层立法队伍专业能力不足，兼职化与流动性制约履职质效

联系点工作人员、信息员均为兼职，身兼数职导致立法工作精力投入不足;人员随村社换届、岗位调整频繁变动，队伍稳定性差，工作经验与资料传承断层。多数信息员未接受系统法律与立法专业培训，对法规条文、立法精神理解不深，意见提炼精准度不足，难以满足省级立法联系点专业化、规范化工作要求，专业支撑与业务能力存在明显短板。

（二）意见征询全链条机制不完善，闭环缺失与环节缺位影响民主实效

群众意见收集、梳理、上报、反馈、公示未形成完整闭环，建议采纳情况、未采纳理由缺乏及时透明回应，挫伤群众参与积极性。工作重心过度集中于“立法中”征询，立法前需求调研、立法后实施评估明显薄弱，全周期立法服务功能未充分发挥，民意收集与立法需求、法规落地衔接不紧密。

（三）省级联系点功能发挥不充分，县级化运行与被动落实偏离定位

工作多停留在县级层面完成具体任务，主动对接省人大常委会、服务省级立法调研、参与省级立法论证不足;对“3323”机制、凤堰梯田立法等特色做法提炼不够，未能形成可在全省复制推广的经验模式，省级示范引领、辐射带动作用发挥不充分，与省级联系点定位要求存在差距。

（四）阵地运行实效不强，空心化与同质化降低服务效能

部分村(社区)立法信息采集点存在“重挂牌、轻运行”现象，活动开展少、常态化运行不足，阵地功能虚化。采集点建设与代表家站、产业发展、基层治理、特色文化融合不深，普遍存在同质化建设问题，未结合梯田保护、产业链发展等县域特色打造差异化采集点，联系群众、服务立法的针对性和实效性有待提升。

（五）理论提炼不系统，浅表化总结制约品牌化提升

对“3323”机制的内涵逻辑、制度价值、实践意义挖掘不深，多停留在工作做法罗列，缺乏从全过程人民民主、基层民主实践、法治建设等层面的理论升华。典型案例总结、经验模式固化不足，成果转化与宣传推广力度不够，难以形成具有影响力的汉阴基层立法实践品牌。

　　四、优化汉阴基层立法联系点建设的对策建议

（一）建强本土化、专业化工作队伍

建立县人大常委会牵头、司法机关与律师事务所协同支持的常态化培训机制，每季度开展立法业务、法规解读、意见梳理等实操培训;择优选聘法官、检察官、律师、退休政法干部担任县级立法顾问，定向指导镇村信息员开展工作;稳定骨干信息员队伍，健全人员交接与激励机制，减少人员频繁变动带来的工作断层。

（二）完善全链条、闭环式工作机制

建立意见采纳反馈台账，对上报省市的立法建议，在收到反馈后3个工作日内告知对应信息员和群众，保障群众知情权与参与感。将立法联系点工作向前延伸至立法需求调研、向后延伸至法规实施效果评估，围绕梯田保护、乡村治理、民生保障等重点领域开展全周期立法服务，补齐工作链条短板。

（三）凸显省级化、示范性功能定位

主动加强与省人大常委会法工委对接，定期上报工作动态、典型案例、特色经验;围绕省级立法任务开展山区县特色专题调研，系统总结“3323”机制实践经验，打造可复制、可推广的基层立法联系点“汉阴模式”，切实发挥省级联系点示范引领作用。

（四）提升阵地实体化、特色化水平

推动立法信息采集点与代表联络站、新时代文明实践站、法律明白人工作站一体化运行，每季度至少开展1次立法征询或普法活动，杜绝阵地“空心化”。聚焦凤堰梯田、新材料产业链等县域特色，打造专属立法信息采集点，提升民意征集精准度与工作辨识度。

（五）深化理论化、品牌化总结转化

系统梳理“3323”工作机制理论内涵与实践案例，将具体做法上升为工作规范与理论成果;加大对内对外宣传力度，讲好全过程人民民主基层实践故事，提升汉阴基层立法联系点样板的影响力与示范价值。

　　汉阴县以“3323”机制为核心推进基层立法联系点建设，是全过程人民民主在山区县的生动实践，既破解了基层立法联系点建设的共性难题，又形成了符合山区实际、彰显民主本色的运行模式。面对新时代民主立法、科学立法新要求，汉阴县需持续聚焦队伍专业化、机制闭环化、功能省级化、阵地特色化、理论品牌化，不断完善提升基层立法联系点效能，真正把联系点打造成民意直通车、民主实践场、法治宣传窗、治理助推器，为全省、全市基层立法联系点高质量建设提供汉阴经验、贡献汉阴力量。

　　课题主持人:黄邦平，汉阴县人大常委会主任

　　课题组成员:沈汉文，汉阴县人大常委会副主任;欧红英，汉阴县人大常委会办公室主任;喻胜全，汉阴县人大常委会专职委员;罗茜，汉阴县人大常委会办公室副主任;伍昆山，汉阴县人大常委会后勤服务中心主任;向敏霞，汉阴县人大常委会法工委干部;张勇，汉阴县人大常委会财经预农工委干部